Kommentar til rapport om Schengen-evalueringene

Dette innlegget holdt jeg på lanseringen av rapporten Schengen evaluation: An educational experience. The example of Norway, 19. november 2020 på Politihøgskolen. Stein Ulrich, Martin Nøkleberg og Helene Gundhus har skrevet rapporten.

Takk for invitasjonen og en fin introduksjon. Jeg er glad for anledningen til å kommentere på denne spennende rapporten.

Det finnes lite forskning på Schengen-evalueringene. Frontex har fått relativt mye oppmerksomhet, mens Schengen-evalueringer i beste fall blir nevnt, men sjeldent gått i dybden på. Dette er derfor unektelig et verdifullt bidrag til kunnskapen om dette viktige verktøyet, både for praktiserende “i felten,” byråkrater og akademikere.

Rapportens viktigste bidrag

Denne rapporten har mange kvaliteter. Dette er etter mitt syn de sterkeste:

Den er veldig grundig.

Den har et tydelig, men balansert innsideperspektiv gjennom Stein Ulrich. Uten at det går på kompromiss med fagligheten.

Den er banebrytende: Den kommer med ny kunnskap på et lite utforsket felt.

Grundigheten

Ta grundigheten først. Denne rapporten går i detalj gjennom alle Norges Schengen-evalueringer. Studien er basert på et grundig kildearbeid med både dokumenter, intervjuer, og en kvantitativ surveyundersøkelse. Som forsker setter jeg spesielt pris på innsatsen forfatterne har gjort med å tilgjengeliggjøre dokumenter som i noen tilfeller har vært graderte. Dette er et bidrag som senere forskere kan nyte godt av.

I rapporten får vi først en historisk gjennomgang av Schengen-systemet som sådan, og evalueringenes rolle i dette systemet. Dette er lærerikt og grundig gjort. Vi får et innblikk i fremveksten av en prosedyre som i EU-sammenheng egentlig var ganske radikal, i alle fall på justisfeltet: En prosedyre basert på prinsippet om full åpenhet og gjennomsiktighet mellom medlemsstatene.

Vi støter stadig vekk borti klassiske temaer i EU-forskningen: Forholdet mellom Kommisjonen og Rådet; hvor mye makt skal delegeres til EU-nivå; hva er grensene for fag og politikk? Dette er en spennende utvikling som burde være interessant for flere forskere.

Det er spennende å få innblikk i – for eksempel – hvordan man i 2005 ikke var tilstrekkelig forberedt og ble tatt litt på senga. Og vi ser her hvordan evalueringene kan virke profesjonaliserende i praksis.

Det brukes mest plass i rapporten på 2017-evalueringen. Og nå blir det virkelig detaljert. Det mest sentrale området her handler kanskje om IBM-strategi. Og vi får innblikk i gjennomgående temaer for Norge: For eksempel enhetspolitiet mot en selvstendig grensevakt; generalistprinsippet i politiutdanninga – store, grunnleggende temaer som går igjen flere steder i rapporten.

Som sagt er denne grundigheten en tydelig styrke med rapporten. Strukturen er oversiktlig, så jeg ser for meg at rapporten kan brukes som oppslagsverk.

Når en leser rapporten fra perm til perm, risikerer en likevel å drukne litt i all informasjonen. Man mister av og til blikk for hvordan de ulike bitene med informasjon egner til å svare på spørsmålet om profesjonalisering. I sum er grundigheten likevel en styrke.

Innsideperspektivet

En annen styrke med denne rapporten er det høye kunnskapsnivået som skinner igjennom på hver side. Stein Ulrich sitter åpenbart på mye kunnskap og erfaring fra en lang karriere med Schengen-arbeid. Dette gjør rapporten til et verdifullt og spesielt dokument – det er ikke sikkert mange andre kunne ha skapt det samme produktet.

Man kunne kanskje tenke seg at dette innsideperspektivet ble et problem. At rapporten blir for “personlig” eller lignende. Dette er ikke tilfelle her. Kildearbeidet er gjennomgående godt og gjennomsiktig. Det er gjort intervjuer og en spørreundersøkelse i tillegg til at offentlige og graderte dokumenter brukes på en åpen og god måte.

Et annet tiltak som etter mitt syn styrker etterretteligheten til rapporten er at vi med jevne mellomrom får servert “Comments by SU.” Altså, istedet for å kamuflere eventuelle egne meninger i et nøytralt og ikke-personlig rapportspråk, vet vi tydelig hva som er kommentarer av Stein Ulrich og hva som er “rene” faktaopplysninger. Dette litt ukonvensjonelle grepet løser innsideproblemet på en god måte.

Banebrytende

Jeg vil også igjen påpeke at rapporten er banebrytende i at den kommer med ny kunnskap om et underutforsket område i Schengen-samarbeidet, som er en veldig viktig del av EU-systemet i stort, og av Norges forhold til EU. Jeg ser for meg at rapporten kan brukes som kildegrunnlag og oppslagsverk for forskere eller andre som vil studere denne mekanismen videre. Fokuset for denne rapporten er jo Norge, men jeg håper den også kan danne grunnlag for komparative studier. Vi vet jo ikke, basert på denne rapporten alene, hvor mange av funnene som er spesielle for Norge og hvor mange som sier noe om en generell tendens i flere land.

Noen utfordringer

Hvordan definerer vi profesjonell, og hvorfor dette fokuset?

Rapporten spør om Schengen-evalueringene har bidratt til økt profesjonalitet i norsk grensekontroll, og svarer et ganske tydelig ja.

Noen spørsmål sitter jeg likevel igjen med, som kunne vært interessant å diskutere.

For det første: Hvorfor dette fokuset på akkurat profesjonalitet? Var det definert før prosjektet begynte, eller vokste det frem underveis som den viktigste “effekten” av Schengen-evalueringene? Det er jo mulig å se for seg andre fokus, for eksempel kvalitet mer i stort (selv om det er beslekta), organisatoriske effekter, betydningen av europeisk harmonisering av grensekontroll, og så videre. Så her ønsker jeg å utfordre rapportforfatterne litt – hvorfor akkurat dette fokuset?

Videre: Hvordan blir profesjonalitet definert? Dette er det grunnleggende begrepet for hele rapporten. Men vi får ikke vite så mye om hvordan det er definert.

Hvordan ser det ut når en praksis eller en aktør er uprofesjonell, og hvordan ser da en utvikling mot mer profesjonalitet ut? Handler dette mest om kultur eller om formelle prosedyrer?

Blir vi først og fremst mer profesjonelle i å svare på Schengen-evalueringene, eller også i stort? Blir enkeltmennesker mer profesjonelle, eller handler det om institusjonene de jobber i? Har politiet begynt å se etter andre typer folk og ferdigheter når de ansetter nå, som følge av Schengen-evalueringene? Dette ønsker jeg også å invitere til litt refleksjon rundt.

Kan det finnes negative konsekvenser av evalueringene?

Så ønsker jeg å invitere til refleksjon rundt “forskningsdesignet” i stort. Vi blir presentert med mange hypoteser. Noen negative, noen positive. Men de blir ikke testet i noen veldig strukturert forstand. Det er i og for seg helt forståelig. Men likevel: Når man spør om effekten av et tiltak – som Schengenevaluering – spør man implisitt om hvordan ting hadde sett ut om tiltaket ikke hadde eksistert. Med så mange hypoteser er faren at man plukker opp de som ser mest lovende ut og lar alle andre ligge. Det kan i verste fall gi et skjevt bilde.

En vrangvillig leser kunne spurt: Ville den økte profesjonaliseringen skjedd uansett? Finnes det negative konsekvenser av Schengen-evalueringene, for eksempel at de tar vekk ressurser fra andre viktige oppgaver?

Det siste er også tydelig i survey-undersøkelsen. Dette er et grundig spørreskjema med mange interessante funn. Men på flere av spørsmålene er det ikke engang mulig for respondentene å svare at utviklingen har vært negativ. Skalaen går fra 0 - ingen endring, til 5 - grundigere/forbedret. Nå har de aller fleste svart veldig positivt på disse spørsmålene. Men hvis det finnes for eksempel en liten gruppe som er mer negative, vil ikke det ha blitt fanga opp her.

I parentes kan en også bemerke at det surveyen kartlegger er respondentenes inntrykk av en effekt av schengen-evalueringene. Ikke selve effekten. Men denne utfordringen er vanskelig å omgå når en bare har data fra “nåtiden.”

Rapporten demonstrerer godt at effekten av evalueringene har vært positiv, men denne konklusjonen ville vært enda sterkere om alternative hypoteser ble vurdert i større grad.

Refleksjoner: Evaluering som makt og politikk

Til slutt ønsker jeg å spekulere litt rundt evaluering som maktmiddel, og se Schengen-evaluering i sammenheng med EU-systemet i stort.

Det finnes noen forskere som sier at Frontex risikoanalyse tildels blir brukt som et politisk verktøy for å oppnå mer EU-nivå integrering av grensekontroll. Tanken er at i et område som oppfattes som selve kjernen av den suverene nasjonalstaten, oppnår man “myk” harmonisering gjennom risikoanalyse og sårbarhetsvurderinger uten å formelt frata medlemsstatene kompetanse.

Samtidig ser vi en trend på tvers av politikkfelt mot mer evaluering fra EU sin side: Banker blir utsatt for stresstester, foreslått politikk skal gjennomgå “impact assessments,” og så videre.

Det er interessant å analysere Schengen-evalueringer som uttrykk for det samme.

Denne rapporten diskuterer, forståelig nok, ikke spørsmålet om makt og politikk i særlig stor grad. Men vi kan se på den empirien som presenteres i rapporten og spørre om Schengen-evalueringene også kan fungere som maktmiddel?

Schengen-evalueringen er interessant fordi den er så eksplisitt rundt dette med å skape tillit mellom Schengen-statene, og at den er basert på “peer pressure.” Etter mitt syn er evalueringene dermed nærmere en politisk “modus” enn for eksempel Frontex sårbarhetsvurderinger, som legger mye mer vekt på at de skal være rent tekniske, nøytrale vurderinger. Etter 2013 har Schengen-evalueringene fått et sterkere “supranasjonalt” innslag gjennom at Kommisjonen er tettere på, men denne grunnleggende mekanismen er ikke endret. Vi mener ikke her partipolitisk, men heller politikk mellom medlemslandene.

Ett moment er dette: Det virker som Schengen-evalueringene tydelig kan føre til “myk” harmonisering av grensekontroll i Schengen-området. Hvorvidt dette handler om makt eller bare rent tekniske justeringer er vel et åpent spørsmål. Noen forskere ville nok mene at politiske eller verdimessige spørsmål er bakt inn i selve evalueringsprosedyren: Hva måles man på, hva vektlegges som viktig, hva måles man ikke på. I fremtiden ville det vært interessant med komparative studier som kunne undersøke hvordan evalueringene oppleves for andre land. Og ikke minst undersøke hva slags argumenter og hvem sine hensyn som spiller inn hvis og når selve evalueringen skal reformeres.

For det andre kan vi tenke oss at Schengen-evalueringene fungerer som maktmiddel internt. Norge er et land som vil være best i klassen, og vil helst ikke se dårlig ut i en internasjonal evaluering. Det er derfor mulig å se for seg at schengen-evalueringene i perioder kan løfte Schengen-spørsmål og grensekontroll høyere på den politiske agendaen. “Peer pressure” som mekanisme avhenger jo av at landets styresmakter både bryr seg om hva deres “likemenn” i andre land synes om dem, og av at de er villig til å iverksette endringer for å unngå såkalt “naming and shaming.” På noen steder i rapporten finnes antydninger til at dette har vært en mekanisme.

For å oppsummere, takk for en veldig spennende rapport om et underutforska tema. La oss håpe at flere blir inspirert til å forske videre på denne mekanismen, både i andre land og mer sammenlignende. Takk for meg!